Центробежное управление

Открытое письмо главе администрации Псковской области М. В. Кузнецову

Уважаемый Михаил Варфоломеевич!

Проявившиеся в 2005 году тенденции в государственном управлении Псковской областью заставляют меня обратиться к Вам с открытым письмом. Вопросы и предложения, которые я считаю необходимым обозначить, не носят частный характер, поэтому я формулирую их публично и надеюсь получить публичный ответ. Полагаю, что эта дискуссия имеет жизненно важное значение для всего псковского общества. Будет хорошо, если к ней присоединятся другие участники.

Наши активы

У Псковской области, как показывает ее многовековая история, было и есть только два основных системных достояния. Первое – люди, население. Второе – сама территория, географическое пространство. Это, говоря экономическим языком, наши активы. От качества работы с ними зависит то, что в современной политике и современном государственном управлении называется «капитализация региона». Это – совокупный региональный продукт деятельности властей, бизнеса и общества, от качества которого зависит и уровень жизни людей, и уровень развития территории. Как нетрудно заметить, круг замыкается. Судьба земель вокруг Пскова и Великих Лук всегда зависела и зависит сегодня от двух обстоятельств: что происходило с проживающими на этой земле людьми, как они здесь себя чувствовали, и что происходило с организацией самой территории.

В Псковской области, как известно, нет стратегических полезных ископаемых, отсутствуют на сегодняшний момент регионообразующие предприятия, которые бы «автоматически» притягивали к себе человеческие ресурсы и «собирали земли».

Постоянные эксперименты с территорией, ее инфраструктурой, Вторая мировая война, а также общегосударственная эксплуатация человеческих ресурсов региона во второй половине ХХ века привели к тому, что если в 1926 году (перед включением в состав Ленинградской) население Псковской области насчитывало 1 млн. 677 тыс. 400 человек, через пять лет после войны – 1 млн. 46 тыс. 900 чел., после объединения Псковской и Великолукской областей в 1957 году – около 970 тыс. чел., то в 2005 году – уже менее 730 тысяч. Из них только немногим более 300 тысяч человек сейчас заняты в экономике, попросту говоря – работают где-либо, включая бюджетные организации.

Тенденция депопуляции (убыли населения) является самой главной угрозой для Псковской области как региона потенциального развития. Это, выражаясь современным языком, - главный вызов. Объективно говоря, динамика развития Псковской области такова, что регион находится около «точки невозврата».

В силу понятных историко-политических причин Россия позже других индустриально развитых стран вступила в период т. н. «региональной революции», которой свойственна кардинальная смена основ и алгоритмов развития как территорий, так и отдельных населенных пунктов.

С начала 1990-х годов наша страна начала путь в глобальный рынок, но только в начале XXI века он в полной мере стал фактором российского регионального развития, а не только средой развития экономики и бизнеса. Сильнейшее влияние на этот процесс оказало укрепление российской национальной валюты, которое сдерживается последние несколько лет только административными усилиями Центробанка. Этот процесс не бесконечен и неизбежно завершится в ближайшей перспективе. И место любого российского региона (как уже с начала 1990-х годов место отраслей и конкретных производств) определяется теперь и будет определяться в будущем не положением во внутреннем хозяйственно-экономическом комплексе страны (как это было во времена СССР), а позициями в открытом рынке. Это в полной мере касается и рынка трудовых ресурсов, рынка человеческого капитала в целом.

Псковская область сегодня находится в состоянии обостряющейся конкуренции со всеми окружающими (в том числе и удаленными) территориями за свой главный ресурс – людей.

Как отмечает научный руководитель Центра стратегических разработок «Северо-Запад» В. Н. Княгинин, в современных условиях конкуренцию регионов за активы выигрывает не тот, кто производит товары, а тот, кто управляет их потоками, кто привлекает финансы, права на материальные и нематериальные активы, технологии, наиболее квалифицированные кадры. В силу чего целью регионального развития становится увеличение капитализации региона – рост стоимости активов, находящихся на его территории и вовлекаемых в систему глобальных обменов. Следовательно, практики государственного управления региональным развитием должны выбираться и применяться в логике капитализации территориальных активов – земли, рабочей силы, культурных ценностей и т. п.

После очередного расширения Европейского Союза стало особенно заметно, что оптимистичный сценарий превращения Псковской области из глубокой периферии в динамичный контактный регион между Россией и Европейским Союзом упирается в самое главное препятствие – масштабную нехватку человеческих и – как следствие – экономических ресурсов.

Уже несколько десятков лет после Второй Мировой войны определяющим показателем развития европейских стран стало качество жизни людей. Этот фактор все в большей мере влияет и на географию расселения. После 1985 года эти процессы постепенно коснулись Советского Союза, а затем в полной мере – России.

На мой взгляд, стержнем всей государственной политики региональных властей Псковской области должно быть позитивно мотивированное удержание ныне проживающих здесь жителей и привлечение новых – в первую очередь, экономически активных.

Система координат

Лично у меня не вызывает сомнений, что Псковская область нуждается в достаточно радикальных и срочных реформах. Любая новая власть задумывается о них в момент начала работы. Но перед тем как объявить какие-либо реформы, надо получить ответ на принципиальный вопрос: что мы хотим получить в итоге? В первую очередь – каков будет уровень жизни людей?

И первым этапом этой работы должен быть расчет и утверждение (на уровне Закона Псковской области) стандартов качества жизни жителей Псковской области на перспективу (ближнюю, среднесрочную, дальнюю).

На какую среднюю продолжительность жизни людей мы ориентируемся? Каким должен быть минимальный прожиточный уровень? Каков должен быть ВРП (валовый региональный продукт) в расчете на одного жителя области (а не только «в целом»)? Сколько людей в регионе (процент) будет жить ниже этого уровня (то есть в состоянии бедности)? Каким должно быть максимальное расстояние от гражданина до органа власти (в км)? Каков будет уровень обеспеченности жильем? Каким должно быть максимальное расстояние от человека от ближайшего пункта оказания квалифицированной медицинской помощи? Сколько времени (максимум) должно проходить от вызова «скорой помощи» до ее приезда? Каково может быть максимальное расстояние до ближайшего почтового отделения и пункта междугородной связи? До ближайшей библиотеки? До суда? До адвоката? До нотариуса? До отделения банка? До продуктового и промтоварного магазина? Каким может быть максимальное расстояние от ученика до школы? Каким должен быть максимальный интервал движения общественного транспорта? Какой процент государственных, муниципальных и общественных учреждений должен быть оборудован пандусами для инвалидных колясок? Специальными лифтами для инвалидов? Каков может быть максимальный уровень преступности? Каким должно быть соотношение доходов 10% самых состоятельных людей области к 10% наиболее бедных (т. н. коэффициент Джинни – показатель социального контраста на территории – чем он выше, тем хуже).

Это и многое другое и есть стандарт качества жизни. С одной стороны, он является результатом деятельности властей, а, с другой, определяет приоритеты и направления этой деятельности, ориентиры государственной политики.

Если Вы признаете, что главный результат деятельности публичных властей – это уровень благосостояния жителей, то именно с расчета стандартов качества жизни надо начинать. И пока этот процесс не будет завершен, нельзя предпринимать никаких резких движений. Потому что в государственном управлении, как и в медицине, должен в первую очередь действовать принцип «не навреди».

Как никакое материальное производство не может возникнуть без проекта, без расчета, без чертежа, точно так невозможно управлять регионом без понимания ориентиров и перспектив.

Сегодня в Псковской области нет ни того, ни другого. И это уже невозможно отнести на счет предшествующих властей.

Я могу высказать версию ориентиров для таких расчетов: это средний уровень наших балтийских соседей, новых членов ЕС. Их динамично растущий уровень нужно, пока не поздно, принимать за 100% стандарта по большинству социальных показателей. Только тогда мы получим шанс удержать население. Амбициозно? Но амбиции определяют уровень работы. И не такие уж это и высокие амбиции. Латвия сегодня – беднейшая страна Евросоюза.

Установление стандартов, общих норм и правил является одним из основных государственных механизмов управления процессами – как экономическими, так и социальными.

Пройденный путь

Посмотрите на административную сетку европейских стран. Она похожа на сеть кровеносных сосудов – так велико число населенных пунктов с административными функциями и так невелико расстояние от человека до места расположения органа власти, до объектов социальной инфраструктуры. Псковская область – с точки зрения географии расселения – самая «европейская» среди традиционных российских территорий РФ (и это исторически логично), имеет самую развитую сеть городских и сельских поселений. Еще 35 лет назад их было более 11 тысяч, сейчас – около 8 тысяч, но только примерно 5 тысяч имеют постоянное население.

Направление процесса – понятно. Оно – угрожающе. Но действия, направленные на ускорение этого процесса, - больше чем ошибка.

«Упрощение» административной карты уже случалось в Псковской области. Административные реформы 1958/59 и 1963-1966 годов, в ходе которых были укрупнены десятки районов, привели только к одному – эти центры жизни практически растаяли. Из них была хирургическим образом удалена та самая «инфраструктура жизни» и сеть публичных властей. И люди стали уезжать. Кто помнит сейчас про Карамышевский, Полновский, Середкинский, Славковский, Пожеревицкий, Кудеверский, Качановский, Новосельский, Подберезинский, Усть-Долысский, Идрицкий, Лядский, Павский, Усмынский и другие районы? Нет их. Волости еле теплятся. А ведь жило там столько людей, сколько в нынешних райцентрах.

К слову, что приобрел город Великие Луки от ликвидации Великолукской области? Ничего. Что потерял? Очень важное – инструменты для развития. Кстати, Псковская область, вопреки распространенному мнению, тоже практически ничего не приобрела – только дополнительную социальную нагрузку. Почти полвека уже прошло – а так и не «срослось».

Проводимая сейчас Вами политика «упрощения» социальной карты региона, минимизации (а не оптимизации) инфраструктуры жизни может в недалеком будущем привести к исчезновению с карты области Плюсского, Палкинского, Новоржевского, Красногородского, Локнянского, Пустошкинского, Куньинского, Усвятского районов.

От этого кто-то будет жить лучше? Никто. Ни один человек в Псковской области. Но десятки тысяч – снова уедут за ее пределы. Как нетрудно понять, уедут наиболее работоспособные, активные, готовые нести ответственность за себя и свою семью. И отъезд минимум половины этих людей будет происходить не из одного района в другой, не из Заглушья в Безысходку, не в Псков, не в Великие Луки, а – очень часто – за пределы «пропащего» региона – туда, где есть жизнь и перспектива. Москва и Петербург совсем рядом. Есть и места поближе.

Отмечу здесь, что Псковская область жизненно нуждается в устранении «биполярности» своего развития, когда существуют Псков и Великие Луки, а между ними – непонятно что. Нам необходима программа целенаправленного развития малых городов, в которых были бы созданы удовлетворительные условия для жизни и которые могли бы стать «опорными точками» для прилегающих, притягивающихся к ним сельских территорий, в первую очередь в обеспечении их социальной инфраструктурой.

Вспоминая правило, сформулированное выдающимся культурологом и социологом ХХ века Пьером Бурдье, следует ожидать, что «сворачивание» социального пространства региона рано или поздно конвертируется в физические потери территорий. Нынешняя ситуация, по мнению специалистов, чревата территориальными потерями в первую очередь в тех регионах, где «сворачивание» социального пространства идет наиболее интенсивно. У Псковской области есть печальный шанс попасть в этот некомплиментарный ряд.

К местам проживания людей нельзя относиться пренебрежительно. На территории Псковской области известно почти 500 средневековых городищ. Рядом с большинством из них существуют современные населенные пункты. За ними – сотни лет материальной культуры, пережитые войны и государственные реформы, столетние поколенные кладбища. Что за мор такой случился в Псковской области в начале XXI века, если начинается форсированная ликвидация точек жизни? Считается, что власти должны заниматься как раз противоположным процессом.

Вам должно быть известно, что существуют различные взгляды на пространственное развитие России. Некоторые из них как данность принимают неизбежность «растаскивания» Псковской области между двумя «центрами притяжения» - Москвой и Санкт-Петербургом и возможное выступление региона в качестве т. н. «внутренней деревни» - поставщика рабочей силы для регионов группы роста. В подготовленных этими исследователями разработках при обсуждении судьбы Псковской области, говорится, в качестве примера, что «упразднение» Великолукской области «не вызвало сколько-нибудь значительных осложнений.». Некоторые сторонники этой версии пространственного развития России работают сегодня в Министерстве регионального развития РФ.

У меня складывается странное впечатление, что некие высокопоставленные лица в Москве уже сообщили Вам, что политическое решение о присоединении Псковской области к другому субъекту РФ принято, а Вам поручено осуществить «предпродажную подготовку объекта» перед ликвидацией, что, безусловно, предполагает минимизацию т. н. «нагрузки на бюджет», при определенных гарантиях и дивидендах для самого «кризисного менеджера».

Вы согласны с таким сценарием «развития» Псковской области? Вы действительно готовы его выполнять?

Сети жизни

Все, что обеспечивает существование человека на конкретной территории, является инфраструктурой жизни. Собственно власть и занимается ее созданием или регулированием. В эту инфраструктуру невозможно вмешиваться произвольно и фрагментарно, потому что разрубание одного «узелка» тянет за собой другой, и третий, и четвертый.

Несколько конкретных примеров. В здравоохранении есть три фактора успешной деятельности: собственно инфраструктура, уровень квалификации специалистов и – фактор времени. Очень часто, особенно в ситуации травм и катастроф, он является главным. В медицине существует понятие «золотого часа» - это время, когда клетки организма не омертвели и органы (или части тела) могут быть спасены. Этот час – не фигуральный, он реальный. И он – один. На какое расстояние реформа здравоохранения в Псковской области отодвинет человека от врача? На сколько «золотых» часов? Скольким людям это будет стоить жизни?

Общее образование. Есть расхожее мнение, что от числа учеников в классе зависит качество образования. Это не так. Качество образования зависит от качества преподавания, уровня учителя. А то, что наиболее квалифицированные учителя уезжают из сельской местности – это отдельный, другой вопрос. Но есть и другое обстоятельство. Роль школы в становлении детей в городе и на селе несопоставима. Большую часть информации, в том числе значительную часть учебной информации, городской школьник получает не внутри школы. А на селе школа – это одновременно центр образования, культуры и просвещения. Более того, сегодня средние общеобразовательные школы могут стать единственными на селе центрами начального профессионального образования, ориентированного на местный экономический ландшафт. И тогда появляется шанс, что линия жизни не прервется. За сельские школы нужно держаться, как за окопы Сталинграда.

Особый вопрос – качество профессионального образования, его соответствие рынку труда. Без определения экономических приоритетов Псковской области, составления прогноза рынка труда невозможно спланировать рынок образовательных услуг. Сегодня профессиональное образование области существует практически в полном отрыве от рынка труда. Но и к реформе профессионального образования нельзя приступать, не определившись с направлениями экономического развития. Ликвидированное ПТУ невосстановимо как уникальный интеллектуально-имущественный комплекс. Ошибки специализации любого училища исправимы. Закрытие центра профессионального образования – нет.

Обратите внимание, что в развитых странах огромное значение имеет вторичный образовательный рынок – рынок дополнительного образования взрослых, у нас его часто называют «переквалификацией». Псковская область, как и многие другие депрессивные в экономическом отношении регионы, должна особое внимание обращать на этот сектор образовательных услуг. Он способен существенно смягчить кризисы социальной адаптации и увеличить долю экономически активного населения. Для такого вида деятельности профтехучилища и средние профессиональные учебные заведения (техникумы, колледжи) – совершенно адекватные участники образовательного рынка. Их надо не закрывать, их надо реформировать и развивать, делать современными.

В Псковской области, как и в большинстве отстающих регионов России, происходит инфляция знаний, навыков, способностей людей, что отражается в затруднении адаптации к социальным изменениям. Ухудшение образования и профессиональной подготовки, утрата мотивации к труду, организационной и бизнес-культуры приводят к ориентации на деструктивные ценности, которые не разделяются цивилизованными сообществами – вот прямой путь к люмпенизации населения, коррозии, утрате человеческого капитала.

На очереди в России – реформа высшей школы. Предполагаю, что Вы, как и в других федеральных реформах, будете исполнять ее «без дискуссий» и впереди России всей. Но цена этой реформы будет равна всей Псковской области. По некоторым прогнозам, ни один из псковских вузов не сможет попасть во вторую категорию – «инфраструктурных» институтов (о национальных университетах нет и речи).

Трудно себе представить, но если вся региональная высшая школа окажется в третьей категории (т. н. «региональных вузов»), то в области произойдет крах рынка высококвалифицированного труда. Если два несущих экономику региона учебных заведения – Псковский политехнический институт и Великолукская сельскохозяйственная академия – либо не удержатся на рынке, либо в разы сократят объем оказываемых услуг, это будет инфраструктурная катастрофа, потому что даже сегодняшние 19% людей с высшим образованием – это недостаточно для полноценного экономического развития.

Сегодня в Псковской области вузы живут в «безвоздушном пространстве» - их автономия заключается в том, что они не нужны властям. Их связи с регионом условны, хотя их благополучие уже давно почти наполовину зависит от платных услуг, то есть от денег жителей. Но на этих доходах невозможно ни сейчас, ни в будущем обеспечить стабильность высших учебных заведений. Готова Псковская область финансировать из регионального бюджета высшую школу? Нет. Но если помочь сегодня вузам более глубоко интегрироваться в экономическую среду, дать им представления о перспективах регионального развития, заняться разумным регулированием рынка услуг высшего профессионального образования – результат будет.

Человеку свойственно стремиться к самореализации сначала в том месте, где он родился и вырос. Его притягивает дом, семья, друзья, привычка, симпатия к месту жительства – все то, что и составляет для многих людей чувство Родины. Человек уезжает, когда не находит удовлетворения своим притязаниям. Как правило, уезжают наиболее активные, наиболее амбициозные – то есть наиболее способные. Не все могут создавать рабочие места сами. Но многие способны квалифицированно ими воспользоваться – и не только для своего личного (что тоже хорошо) блага.

В своих публичных заявлениях Вы часто называете себя «начальником собеса». Самокритично. Но при этом Вы говорите, что на дверях Вашего кабинета не висит табличка «Служба занятости». Вы уж разберитесь с понятиями, пожалуйста. Если Вы – «начальник собеса», то Вы – неизбежно – «начальник службы занятости», в том числе. Если Вы – не «начальник службы занятости», то не надо говорить о «собесе» и вводить людей в заблуждение.

Между тем перед Псковской областью стоят на самом деле в первую очередь вопросы не управления социальными процессами, как ни жестко это звучит. Перед нами стоит задача научиться управлять развитием. Это неприятно признавать, но сегодня Псковская область представляет собой т. н. зону «стратегического вакуума».

Межплеменные отношения

Принятый в декабре 2004 года по Вашей инициативе подход к межбюджетному распределению регулируемых налогов, в первую очередь налога на доходы физических лиц, оказался губителен для несущей конструкции публичной власти – местного самоуправления.

При этом как реципиенты областного бюджета, так и общество в целом были, на мой взгляд, введены в заблуждение о нормах федерального законодательства в этой части.

Предоставив субъектам РФ право регулировать распределяемые между областным и местными бюджетами средства налога на доходы физических лиц по шкале от 30 до 100% и другие налоговые поступления, федеральный законодатель создал сильный инструмент дифференцированной политики, применение которого может быть как созидательным, так и разрушительным.

Ситуация в Псковской области, к сожалению, развивается по второму сценарию.

В первом полугодии 2004 года в консолидированный бюджет области поступило 823 млн. 169 тыс. руб. налога на доходы физических лиц, из них 435 млн. 876 тыс. руб. поступило в доходы местных бюджетов. В первом полугодии 2005 года в консолидированный бюджет области поступило 959 млн. 940 тыс. руб. налога на доходы физических лиц, из них только 287 млн. 982 тыс. руб. поступило в доходы местных бюджетов.

В первом полугодии 2004 года в консолидированный бюджет области поступило 537 млн. 561 тыс. руб. по налогу на прибыль (из 604 млн. 232 тыс. руб. начисленных), из них 408 млн. 983 тыс. руб. пошло в доходы местных бюджетов. В первом полугодии 2005 года в консолидированный бюджет области поступило 494 млн. 168 тыс. руб. по налогу на прибыль (из 504 млн. 67 тыс. руб. начисленных), в доходы местных бюджетов не пошло ничего.

Законодательство не обязывает органы государственной власти субъекта РФ применять одинаковую шкалу налоговых отчислений ко всем муниципальным образованиям. В качестве примера приведу подход Новгородской области к решению той же задачи.

В 2004 г. 19 из 22 муниципальных образований Новгородской области получали в свои бюджеты 100% налога на доходы физических лиц.

В 2005 году, несмотря на изменения в бюджетном законодательстве, бюджеты 15 из 22 муниципальных образований Новгородской области по-прежнему получают 100% налога на доходы физических лиц, два – 90%, один – 80%, два – 70%, один – 65%, город Великий Новгород – 30% (цифры округлены до целых).

Отмечу, что это доказывает законность дифференцированной бюджетной политики по отношению к территориям.

При этом в местные бюджеты Новгородской области зачисляются от 2,5 до 10% (из 50% возможных в зависимости от вида алкогольной продукции) акцизных платежей, 90% (то есть полный объем) средств сельскохозяйственного налога, уплачиваемого организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями, 100% налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, 100% налога на наследование и дарение и т. д. Ситуация с этими видами доходов бюджета в Псковской области, как Вам известно, также иная.

Но во многом именно такие решения позволили нашим соседям избежать краха социальной инфраструктуры на местном уровне и удовлетворительно (насколько это возможно) подготовиться к реформе местного самоуправления.

В Псковской области в результате принятого бюджета, кроме всего прочего, произошел разрыв общественных связей между хозяйствующими субъектами, плательщиками налогов, и местными властями, что разрушает местные сообщества.

На мой взгляд, сама концепция бюджета Псковской области на 2005 год изначально противоречит природе и существу местного самоуправления как основы бытового жизнеустройства людей в любой цивилизованной стране.

Результатом такой бюджетной политики может быть только одно – финансовое обескровливание местного самоуправления, разрушение несущих социальных конструкций на местном уровне, утрата значительной частью жителей, в том числе потенциальными лидерами, мотивации к самореализации по месту своего проживания – и профессионального, и политического.

Бюджет 2005 года фактически привел к тому, что абсолютное большинство органов местного самоуправления стали политически и экономически несостоятельны и перестают быть субъектами принятия существенных решений.

Ваши известные воззрения о необходимости всемерной «вертикализации» местного самоуправления вплоть до прямой назначаемости руководителей и «вертикального» финансового управления в корне противоречат природе местного самоуправления как института. Такая модель не может быть эффективной, потому что не может решить основную задачу – удовлетворить запросы рядового человека, как не смог этого сделать Госплан СССР. Если Вы хотите добиться устойчивого развития Псковской области – передайте максимум возможных (посильных) ресурсов на местный уровень. Государственное регулирование и государственный контроль более эффективны, чем «внешнее государственное управление».

Такой подход, кроме того, позволит применить в Псковской области хорошо зарекомендовавший себя проектно-конкурсный (грантовый) подход к финансированию программ развития местного самоуправления, когда будут распределяться не гроши на «выравнивание бюджетной обеспеченности», а целевые средства на проекты муниципального развития.

Локомотивы в тупике

Тема двух ведущих городов области и Ваша политика по отношению к ним заслуживает отдельного внимания.

Сегодня экономика области и собственные доходы ее бюджета держатся на Пскове и Великих Луках, как на двух «китах». Уберите их – и рухнет все, губернатор будет на Ильинке в Москве с протянутой рукой стоять.

Псков и Великие Луки являются сегодня по-прежнему двумя реально существующими локомотивами псковской региональной экономики, основой благополучия области.

Безусловно, система управления обоими городами нуждается в коренной реформе. Она действительно несовременна и недостаточно эффективна. Не только по вине самих городов, надо заметить. Но процесс перестройки таких сложных инфраструктурных систем, непосредственно обеспечивающих жизнь сотен тысяч людей, не может произойти через перелом. Перелом – это значит ломать через колено не двух мэров (любые персоны – за рамками этого письма), а более 300 тысяч людей. Эксперименты здесь исключены. Необходим разумный переходный период, спокойная и детальная инвентаризация ресурсов, распределение обязанностей и демонстрация согласованности действий властей, постоянные публичные объяснения перед жителями содержания и перспектив этих действий.

Вопрос о стратегии развития Пскова и Великих Лук не менее важен, чем вопрос о стратегии развития всей области. Города должны стать полноценными центрами управления, в том числе процессами регионального уровня. Из Пскова необходимо делать центр торгово-логистической и транспортной инфраструктуры, финансовый и кадровый центр, поставщик информации и место разработки технологий. Великие Луки – территория промышленного развития, перспективный центр промышленной агломерации.

Специалистами доказано, что в современном глобальном мире на устойчивое экономическое развитие могут претендовать только те территории, которые обладают кластерами – географически локализованной совокупностью взаимосвязанных между собой компаний и институтов, совместно обеспечивающих глобальную конкурентоспособность региона. В Псковской области, как показали многие качественные исследования, опорами таких кластеров могут быть в первую очередь Псков и Великие Луки. Но они не смогут решить эту задачу без заинтересованного участия областных властей – и не только в силу сложившейся в России негативной практики, но и в силу успешной практики других стран. Города нуждаются в поддержке, потому что являются средоточием проблем.

Технология «принудительного социального выравнивания», когда от сильных (в нашем случае – относительно сильных) отнимают «излишки» для того, чтобы перераспределить в пользу слабых, приводит только к тому, что сильные становятся слабыми. Равенство в государственном регулировании не является математической категорией. Здесь невозможно обойтись «одной ручкой настройки».

Природа и причины богатства

Экономическая политика является ведущим инструментом современного регионального развития. Рост капитализации региона невозможен без роста капитализации собственно бизнеса.

Классик экономического развития Адам Смит в своем непревзойденном до сих пор трактате «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776 г.) сформулировал универсальный принцип процветания государства: «Для того чтобы поднять государство до высшей степени благосостояния, нужны лишь мир, мягкие налоги и терпимость в управлении. Все остальное сделает естественный ход вещей». Господин Смит, потративший на главный труд жизни девять лет, стал основателем либеральной экономической мысли, его воззрения лежат в основе успешного развития современных европейских государств. То есть подтверждены на практике.

В контексте современной Псковской области это означает, что принцип «власть – сама по себе, бизнес – сам по себе, но налоги пусть платит» - не работает. То есть работает плохо.

Приведу пример. Среди прочих «реформ» в декабре 2004 года в Псковской области при принятии бюджета области на 2005 год были отменены налоговые льготы по транспортному налогу для предприятий, владеющих большегрузным автотранспортом. Что в итоге? За первую половину 2004 года поступления по транспортному налогу с юридических лиц в бюджет Псковской области составили 42 млн. 652 тыс. руб. (из 47 млн. 518 тыс. руб. начисленных). После отмены льготы, за первую половину 2005 года, сумма начисленного налога возросла до 52 млн. 578 тыс. руб., но в бюджет поступило только 40 млн. 650 тыс. руб. Падение произошло даже в абсолютных цифрах, не учитывая коэффициент инфляции. Предприятия не «потянули» новые условия хозяйствования, выросла только недоимка.

Процесс не завершен. Как и все прочие коммерческие структуры, транспортные компании ищут место регистрации для оптимального существования. Этот бизнес – не из легких. Для предприятий, работающих от Лондона до Владивостока, место государственной регистрации, место расположения офиса не очень принципиально. Но Псковская область, регион на границе с Европейским Союзом, выглядит среди прочих весьма привлекательно – практично, комфортно во многих смыслах. Теперь эти компании сворачивают свою деятельность в Псковской области (те, кто может себе это позволить, конечно) и «переезжают». Но мы потеряли и теряем не просто налогоплательщиков, а большее – перспективу для стратегических инвестиций.

Существует глобальный инфраструктурный проект: европейский («Критский») транспортный коридор № 9 протяженностью шесть с половиной тысяч километров, который задумывался европейским сообществом для обеспечения непрерывного продвижения грузов по маршруту «Хельсинки – Санкт-Петербург – Москва – Псков – Киев – Кишинев – Бухарест – Димитровград – Александрополис». В 1997 году Россия предложила рассмотреть возможность продления этого коридора до Швеции и Норвегии на Севере и Новороссийска на Юге.

Этот проект – один из немногих паневропейских проектов, непосредственно затрагивающих территорию Псковской области. То есть – одна из потенциальных несущих экономических конструкций региона, создающих возможности для постиндустриального развития, привлечения внешних инвестиций, роста сопутствующих городских агломераций. Таким образом, удар по находящимся в стадии становления транспортным компаниям – это на самом деле удар по стратегическому развитию Псковской области. Коммерческие компании не должны быть патриотами, их дело – прибыль. Но власть обязана быть патриотом. Из экономических мотивов.

Должен заметить здесь, что некоторые специалисты по пространственному развитию видят Псковскую область в роли транспортно-логистического центра, вовлеченного в глубокую переработку грузов, для чего необходимо превратить область из транзитного «коридора» между Россией и ЕС в транспортный узел, являющийся важной частью транспортных регионов, формирующихся под влиянием Санкт-Петербургской и Московской агломераций, и выполняющий функцию переработки грузов, идущих в эти агломерации из Европы. Разница есть, конечно. Это – перспектива. Но чтобы она сохранилась в принципе, надо для начала научиться адекватно работать с транспортным сектором собственной экономики.

Большой резонанс в бизнес-сообществе получил также односторонний разрыв по Вашей инициативе договоров с компаниями, ставшими получателями бюджетных преференций по итогам рассмотрения инвестиционных проектов в 2004 году. И «замораживание» на 2005 год ранее действовавшего областного Закона о поддержке инвестиционной деятельности. Говорят, что часть подписанных инвестиционных контрактов была ангажирована руководящими сотрудниками бывшей администрации, а на самом деле, по сути, таковыми не являлась. Нет проблем – докажите это, экономика и бизнес – категории объективные, и на основании доказанного либо пересмотрите условия договора, либо прекратите его, но – на основании фактов, а не политического волюнтаризма. В результате практический инструмент регионального экономического развития утрачен, нового нет (его качество – предмет отдельного разговора), а удар по репутации властей и – таким образом – региона нанесен. Одним принятием нового закона ситуацию уже не выправишь. Инвесторы пугаются один раз.

Схему законодательного и административного сопровождения инвесторов вообще изобретать не надо, она апробирована более успешными, чем Псковская область, регионами. Ее надо только изучить и применить.

Около 20% поступлений в бюджет Псковской области дает малый и средний бизнес. В среднем по России, кстати, – около 10%. Причина столь высокой доли понятна – отсутствие в области крупных и даже средних по российским меркам предприятий. Тем важнее роль этого сектора региональной экономики. Ориентиры известны – в развитых странах доля МСБ в налоговых поступлениях доходит до 80%, а 40-60% являются нормой. Это говорит о доступности успешной экономической деятельности для рядовых граждан, для семейных хозяйств, что, кстати, приводит к уменьшению социальной нагрузки на бюджет – происходит переток активных людей из бюджетной сферы в сферу свободной экономической деятельности, а в бюджетной сети при этом освобождаются места для тех, кто за ее пределами реализовать себя не может.

Но в 2005 году Псковский Фонд поддержки малого предпринимательства утратил поддержку областных властей. Это неминуемо приведет к сокращению его активов, в том числе привлекаемых с федерального уровня. Кто получит от этого хоть рубль в Псковской области? Никто.

Доказано, что малый и средний бизнес – это социально значимый проект, он требует государственной поддержки и защиты. Если бы в области были крупные предприятия, они бы «потащили» значительную часть МСБ за собой. Но в их отсутствие это обязана делать власть.

Судьба подарила Псковской области динамичных конкурентов в лице государств Балтии, новых членов ЕС, которые стали для нас третьим полюсом экономического притяжения наряду с Москвой и Санкт-Петербургом. Образно говоря, Псковская область может стать «плечом» растущих российских мегаполисов в их общении с масштабным рынком Европейского Союза. Но для этого регион должен быть адекватным партнером как для зарубежных, так и для отечественных участников рынка. И если еще недавно в позиционировании регионов преобладали геополитические составляющие, то теперь их место заняли геоэкономические. Регионы занимаются поиском места в более широкой, чем национальная, системе мирового разделения труда. В условиях глобализации для стран оказывается чрезвычайно важно иметь не только конкурентоспособные технологии и фирмы, но – главное – регионы, территории, способные эти технологии и фирмы принять.

По мнению научного руководителя Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа В. Л. Глазычева, степень проектного насыщения городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга и непосредственно прилегающих к ним областей вскоре достигнет стадии, когда станет выгодно выносить производства на большее расстояние от этих городов. Первые признаки такого насыщения уже наблюдаются, что дает Псковской области реальные шансы позиционировать себя как привлекательный регион инвестирования для продвижения товаров и услуг на российский рынок.

Бюрократия и мозги

Особенность современного государственного и регионального управления заключается в том, что органы государственной власти в одиночку неспособны обеспечить развитие. Государственные решения в успешных странах и успешных регионах являются совместным государственно-общественным продуктом, предметом общественного консенсуса, обладают общественной легитимностью. Это – не лирика. Это – прагматическая практика результативного политического, экономического и социального развития. В XXI веке, даже в полуавторитарной России, государственный менеджер не будет успешным, если он «рулит» в одиночку. «Технические решения» не полноценны.

В начале 2005 года для Вас были подготовлены проекты положений об Экспертном Совете и Общественном Совете при главе администрации области, включая персональные предложения по составу участников. Эти разработки, созданные в основе своей еще четыре года назад, успешно претворены в жизнь во многих регионах России – более успешных, чем Псковская область. Здесь же они не то легли под сукно, не то отправились в корзину. Даже созданный при администрации Е. Э. Михайлова, пусть и в предвыборной ситуации, Совет по развитию региона сегодня «заморожен». Да совершенно неважно, что кем написано, подписано и утверждено. Важно – что работает, что полезно, что увеличивает качество интеллектуального наполнения власти и качество принимаемых ею решений.

Надеюсь, Вы не считаете, что все лучшие мозги Псковской области сконцентрированы в ее администрации.

Между тем пренебрежение общественными инструментами управления приводит, как правило, к отсутствию у государственных управленцев независимых источников информации. А это уже – прямой путь к управленческим ошибкам. Никогда, подчеркну это, никогда и нигде бюрократический аппарат не способен обеспечить политического руководителя независимыми источниками информации, именно поэтому существуют такого рода дискуссионные, совещательные, экспертные и прочие структуры. Я уже не говорю о необходимости создания систем «обратной связи». Чиновник, как правило, минимизирует свою ответственность и выращивает личную синекуру – повышает таким образом собственную «капитализацию». Этому необходимо противостоять. Если руководитель попадает в полную информационную зависимость от «вертикально» подчиненного ему исполнительного аппарата, он становится неэффективным.

Нужно признать, что система административного управления Псковской областью остается по сути своей советской. Предпринятые вами изменения носили отчасти косметический характер, отчасти были продиктованы аппаратными интригами против конкретных персон. Сегодня администрация Псковской области представляет собой канцелярию одного человека. Это – вчерашний день государственного управления.

На деле же давно назрела необходимость коренной перестройки системы исполнительной власти в Псковской области. Нужно переходить на современную европейскую модель правительства региона, которую даже в России используют уже не только регионы-доноры. Дело не в терминах и статусах, дело в технологии выработки и приятия решений, в распределении ответственности и полномочий, в совместимости системы регионального управления с развитыми российскими регионами и регионами европейских стран. Качество государственного менеджмента определяет качество социально-экономических процессов.

Зёрна

В 2005 году усилиями вновь избранных властей де-факто основываются принципы и традиции нового политического уклада Псковской области. Они будут определять ее развитие как минимум в среднесрочной перспективе.

Происходящие события достаточно быстро меняют общественную атмосферу в регионе. Ситуация позитивного ожидания конца 2004 года сменяется ситуацией переоценки, чреватой региональным политическим кризисом.

К сожалению, изменения в системе выборов руководителей исполнительной власти субъектов РФ практически повсеместно приводят к тому, что власти перестают быть восприимчивы к общественному мнению, ориентируя свои усилия на создании позитивного (часто недостоверного) имиджа перед вышестоящими субъектами власти. Это разрушает всю систему регионального сообщества и местных сообществ. Но логика политических технологий в очень малой степени подходит для применения в системе реального государственного регионального менеджмента.

Уважаемый Михаил Варфоломеевич!

Как человек, изучивший государственное управление, местное самоуправление и экономику многих европейских стран и регионов России, я позволю себе утверждать: у проводимых Вами преобразований нет экономических оснований и цивилизованных перспектив.

Эти действия приближают нас к той самой точке невозврата. Я не могу сейчас аргументировано сказать, прошла уже ее Псковская область или еще нет. Для этого нет достаточных объективных данных. Но этот момент уже где-то рядом. Не думаю, что Вы хотели добиться именно этого результата, однако, по моему субъективному мнению, он таков.

Псковская область в своей совокупности становится регионом, в котором сокращаются перспективы для жизни и самореализации. Мы теряем население, и это – не промежуточный результат, а конечный. Очень трудно вернуть людей, почти невозможно.

Я призываю Вас остановиться.

Не приходится сомневаться: потеря населения в XXI веке, как и тысячи лет назад, неизбежно приводит к потере территории. За эту «государственную азбуку» многие народы и регионы заплатили жизнью, существованием. Для Псковской области этот процесс в современном мире будет означать потерю региональной идентичности – одной из базовых характеристик самостоятельного и перспективного развития. И совершенно не важно, в какой форме это произойдет – путем ли объединения с другим регионом или через фактическую диффузию в окружающем пространстве. Но в новую эпоху региональной конкуренции проигравшие не реанимируются. И у следующих поколений, скорее всего, не будет шанса исправить наши ошибки.

С уважением,

Л. М. ШЛОСБЕРГ,
директор Центра социального проектирования «Возрождение», Псков.
19 сентября 2005 г.