В Псковской области не будет уполномоченного по правам человека

29 марта сорок четвертая сессия областного Собрания депутатов приняла во втором чтении новую редакцию Устава Псковской области. Споры вокруг этого документа не утихали в течение нескольких месяцев.

Во многом принятие новой редакции стало неизбежным в рамках общероссийского процесса по приведению законодательства российских регионов в соответствие с Конституцией и законами России. Но этот процесс не вылился в механическую правку действующих документов по неким федеральным лекалам. Принятие новых уставов субъектов Федерации стимулировало новый виток борьбы за региональную власть.

В первую очередь это касается взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, принципов формирования региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Псковская область не стала исключением.

К опубликованному 9 февраля проекту Устава поступило около 100 поправок. Совместная рабочая группа администрации области и областного Собрания, а также комитет по законодательству областного Собрания рекомендовали 20 поправок принять, 71 - отклонить, а по семи решение было не принято, и их судьба должна была решиться непосредственно на сессии.

Еще в процессе работы над Уставом самой популярной в многочисленных обсуждениях стала интрига с количеством депутатов областного Собрания. Администрация области предложила сократить их число с 22 до 11 якобы с целью экономии средств и с учетом желания совместить границы избирательных округов с границами городов и районов области.

За весьма демонстративной мотивацией (достаточно вспомнить число сотрудников самой администрации, исчисляемое сотнями людей) стояло плохо скрываемое стремление поставить деятельность областного законодательного собрания под полный контроль исполнительной власти. Может быть, средств действительно потребовалось бы меньше, но уже совсем для другого процесса, напрямую не связанного с законодательной деятельностью.

В ходе общественного обсуждения никто, кроме самой администрации, не подвигся на защиту версии с 11 депутатами, а вот противники такого "секвестра" обозначились четко. В результате сопредседатель рабочей группы Дмитрий Шахов сообщил на сессии, что администрация области более не настаивает на своем предложении. При этом тут же было отмечено, что вопрос о способе избрания депутатов (22 одномандатных округа, 11 двухмандатных округов или даже один 22-мандатный округ) будет решаться законом о выборах депутатов областного Собрания.

Своеобразной импровизированной реакцией на это заявление стало предложение депутата Сергея Никифорова закрепить непосредственно в Уставе области способ избрания депутатов - по 22 одномандатным округам. С. Никифоров высказал опасение, что после принятия федерального закона "О политических партиях", возможно, половину депутатов придется избирать по партийным спискам, а на долю одномандатников останутся все те же 11 мест. На что последовал мгновенный комментарий депутата-коммуниста Геннадия Бубнова: "Отечество" испугалось!".

Смех смехом, но депутаты решительно не хотели внимать ни консультациям заведующего юридическим отделом Собрания Владимира Шлюнько, ни увещеваниям председателя Юрия Шматова о том, что Устав не может регулировать способ избрания областных депутатов, для этого все теми же депутатами принимается специальный закон. Не помогло. Вступивший в дискуссию Борис Полозов обратился к коллегам: "Мы начинаем бояться сами себя!". Попытка проголосовать заведомо неуместную поправку провалилась, но даже после всех разъяснений собрала 9 отчаянно смелых сторонников.

Количество депутатов Собрания - 22 - было утверждено единогласно.

А властвовать теперь депутаты будут, как и глава администрации области, пять лет вместо нынешних четырех. Жить будем по политическим пятилеткам.

В тексте Устава закреплено ограничение, в соответствии с которым депутат областного Собрания не может быть одновременно (кроме всего прочего) главой муниципального образования, то есть мэром города или главой района.

Подразумевается, что совмещение этих должностей не только противоречит принципу разделения властей, но и увеличивает объем обязанностей и ответственности предполагаемого Цезаря до непосильных масштабов.

В пользу возможного совмещения выступил председатель ассоциации глав муниципальных образования области глава Струго-красненского района Александр Котов. Правовые аргументы о том, что согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не вызвали особой реакции депутатов, если не считать гениального по своей простоте высказывания депутата Елены Косенковой: "Конституция - это все теоретически!" (Прости нас, Основной Закон!). Но вот когда А. Котов в последнюю очередь, сделав небольшую паузу, сказал, что возражения самих депутатов против совмещения должностей могут основываться на боязни конкуренции с авторитетными и признанными местными лидерами, плотину просто прорвало.

Стоит привести несколько высказываний.

Владимир Сидоренко: "Вы когда главой работать будете?".

Игорь Савицкий: "Вы сказали, что вы - не власть. Вы - власть, да еще какая власть! У вас и так все в одной ладошке. Если вас еще и депутатами сделать, то будут не районы, а княжества, не главы, а цари. Вы получите просто абсолютную власть!".

Елена Косенкова: "У вас что, дел больше нет в районе?".

На столь бурном фоне разволновавшаяся публика не придала достаточного внимания проницательному замечанию Юрия Шматова, что главе, принимая решение об участии в выборах депутата, стоит взвесить все "за" и "против", ведь любые выборы для него - это фактически референдум. Стоит ли рисковать, ведь в случае поражения впору уходить в отставку. А кроме того, в состав округа входит, как правило, несколько районов, а не только один "свой". Ю. Шматов высказал предположение, что едва ли даже в случае принятия такой поправки главы, сломя голову, ринутся в областные депутаты.

Поправка была отвергнута практически единогласно.

Вместе с тем проблема требует двух ремарок. Во-первых, повышение статуса глав местного самоуправления (например, в виде создания из них верхней палаты Собрания, по аналогу с бывшим теперь уже Советом Федерации) обсуждалось еще семь лет назад, при принятии первого Устава области. Но на эксперимент так и не решились, посчитав схему региональной власти в таком случае излишне сложной, а вес глав - слишком значительным.

Во-вторых, возможное включение глав городов и районов непосредственно в состав однопалатного областного законодательного Собрания потенциально выгодно администрации области, имеющей достаточно рычагов влияния на местных лидеров, в первую очередь через областные финансы. Но Дмитрий Шахов эту идею официально не поддержал. Главы остались просто главами.

В проекте Устава была статья об учреждении в области должности Уполномоченного по правам человека. После принятия в феврале 1997 года федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека возник не только новый общероссийский правозащитный институт, но и его подразделения в субъектах Федерации. Уже принято 15 законов и избрано 12 региональных уполномоченных по правам человека. В стране появился еще один рычаг защиты прав и свобод граждан.

Казалось бы, о чем спорить? Форма готова, ее нужно только применить. Но не тут-то было.

Сначала Дмитрий Шахов высказался о том, что функции Уполномоченного по сути исполняют депутаты областного Собрания, и их возможностей достаточно для защиты прав граждан. "Нам не насытить полномочия данного лица", - высказался он о потенциальном уполномоченном, словно речь шла о лишнем чиновнике областной администрации. Борис Полозов совершенно искренне выяснял у активного сторонника введения должности Уполномоченного по правам человека Александра Шулаева, в чем отличия деятельности Уполномоченного от деятельности депутата. Владимир Сидоренко даже строго допросил Александра Шулаева, кто давал ему право обсуждать вопросы создания этого института в Псковской области с высокими лицами в Москве. Выяснилось, что законы этого не запрещают. Тем не менее, Владимир Романович назвал вопрос об Уполномоченном по правам человека "преждевременным" и заметил, что раз администрация области доверяет депутатам защищать права человека, то так сему и быть. И к тому же опять деньги тратить.

На это последовала резкая реакция Игоря Савицкого, который с присущей ему эмоциональностью заявил, что вопрос об Уполномоченном по правам человека - это не вопрос финансов, а вопрос способа управления. Демо-кратия действительно дорога, но все другие способы управления государством, как хорошо известно, еще дороже. А если в областном бюджете нет денег на Уполномоченного и его нескольких помощников, то фирма "НПН" готова заплатить этим людям сама, завил И. Савицкий. Но и этот эпатаж не произвел на депутатов-защитников прав избирателей особого воздействия. Создавалось впечатление, что депутаты не понимали, о чем собственно речь и, например, совершенно не были знакомы с федеральным конституционным законом об Уполномоченном по правам человека, в котором сказано совершенно недвусмысленно:

"Должность Уполномоченного по правам человека: учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

...Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

...В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

...Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе".

Вот и все. Очень конкретно. Федеральный закон уделяет двадцать одну статью детальному описанию компетенции Уполномоченного и механизма его деятельности. Хоть списывай.

Но не только списать, но и просто закрепить в Уставе Псковской области саму возможность деятельности Уполномоченного по правам человека депутаты не решились.

Голосование по этому вопросу было весьма и весьма странным. Поскольку в принятом в первом чтении проекте Устава статья об Уполномоченном уже была, то, по логике, голосовать можно было только за ее исключение. Но, тем не менее, было предложено голосовать за то, чтобы статью в тексте Устава оставить. Проголосовало "за" 8 (восемь) человек, в том числе Юрий Шматов. Остальные депутаты сидели тихо, не шевелясь.

Таким образом, в Псковской области произошло очень печальное событие.

Область не только в очередной раз выпала из общефедерального правового поля и отклонилась от тенденций развития российского законодательства, но, в первую очередь, показала себя как регион с закрытой и не стремящейся к прозрачности властью. Общепризнанный мировой парламент-ский институт был отвергнут псковским парламентом, не пожелавшим исполнить естественную и даже в данном случае не особо обременительную миссию законодателей по созданию механизмов защиты прав и свобод граждан.

Между тем, защита прав человека не может быть "преждевременной" или "несвоевременной". Права человека - это всегда актуально.

Почти восемь лет назад в принятой народным референдумом Конституции России было установлено, что "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Сколько потребуется лет и горьких уроков жизни, чтобы смысл этих простых слов стал руководством к действию для избранников псковского народа?

Лев ШЛОСБЕРГ.